逐条解读财政部通报8起隐性债务典型案例

2023年11月6日，财政部公布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，将2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例予以公开。财政部此举再次明确，中央始终保持高压态势，对新增隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为零容忍。

对比前两次（2022年5月18日和7月29日）地方政府隐性债务问责典型案例的通报，本次通报有如下特点：

（1）本次8起典型案例是2022年以来查处的，大多集中在近3年内。相关违规行为的发生时间并不久远，具有现实代表性。

（2）本次通报的违规行为全部从2018年开始认定，说明部分地区在贯彻落实党中央、国务院决策部署中，有令不行、有禁不止。因为2018年7月，中共中央国务院出台《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），已经明确了我国地方政府隐性债务管理的总体要求。

（3）本次通报对于相关责任人的问责力度进一步加大。对比去年的两次通报，本次通报的问责人员，在政府层面，大多涉及政府主要领导，如已经辞职的西安原市长上官吉庆，又被党内警告；在国有企业层面，几乎都涉及企业董事长。因此，对于政府隐性债务问题，一定要高度重视，应作为政府和企业的“一把手工程”。

（4）本次通报的违规行为多样、主体多元。8起典型案例，涉及国有企业垫资建设、代理银行垫付资金、预期土地出让收入作为投资回报来源、国企偿还隐性债务的化债不实、银行违规提供融资等，均为各地实践中经常遇到的情况，具有较强警示作用。

以下，针对不同类型的违规行为，逐一进行解读。

根据2019年正式实施的《政府投资条例》的相关规定：

第二条：政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。

第五条：国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

第二十二条，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

由此可见，政府投资项目的资金来源须为预算安排的财政资金，不得由施工单位垫资建设。在此，很多人会有这样的疑问，国有企业不是施工单位，垫资建设政府投资项目是不是就不违规了呢？

根据2023年6月26日全国人大审议的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，指出违规新增隐性债务的行为，发现49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。审计报告已经明确，国有企业垫资建设无预算安排的政府投资项目，属于新增政府隐性债务的违规行为。

上述3起典型案例，涉及一级土地整理开发，基础设施建设，市、区两级财政承担的国际会议中心等项目，均为政府投资项目，理应由财政资金安排。案例中，各地政府将项目交由省属国企、本级国企垫资建设，实属新增政府隐性债务。

我们结合案例延伸分析如下：

（1）3起案例的垫资方为省属国企和本级地方国企，那么，如果是央企，或者是民营企业，垫资建设政府投资项目，是否合规呢？

答案非常明确，也违规！

换一种表达方式，央企或民企作为社会资本方，与政府或部门签署F+EPC合同，属于新增隐性债务的违规行为。

（2）西安的案例中，依据西安市政府专项问题会议决定，西安国际会议中心等项目建设资金由市、区两级财政承担，定性为政府投资项目。假设西安国际会议中心（具有一定收益的经营性项目），从一开始就由西安世园投资（集团）有限公司通过核准或备案的方式立项，作为企业投资行为，自行筹措项目资本金，并通过银行贷款解决融资问题，是否合规呢？

答案也非常明确，是合规的。

（3）下一步，在各地政府投资的实践中，应注意哪些问题？

首先要明确的是，政府投资项目交由本级国有企业代建，这本身没有问题，但前提条件是该项目资金已经纳入财政预算安排。现实中很多情况则是，虽然纳入财政预算，但最终因财政没有资金，无法按时支付项目代建费用，形成国有企业垫资建设的事实，如被审计，则会被认定为新增隐性债务，在具体工作中要予以规避。

代理银行垫付资金且长期未清算，新增隐性债务的案例，属于首次出现。

具体来看，鄢陵县的做法违反了2019年财政部出台的《关于切实加强地方预算执行和财政资金安全管理有关事宜的通知》（财库〔2019〕49号）。该文件明确要求，各地财政部门不得违规要求代理银行延期清算并长期垫付资金。除特殊情况外，代理银行每日垫付资金应当于当日营业终了前与国库单一账户进行清算。

一般来说，财政部门在人民银行开立的国库单一账户，在代理银行开立的零余额账户、预算外资金财政专户、为预算单位开立的零余额账户等。商业银行作为财政的代理银行，其业务主要分为代理财政非税收入收缴业务、代理财政直接支付与代理财政授权支付等。

可见，代理银行的主要职责，是按照财政的指令和授权，对相关财政支出进行支付，并在当日与人民银行进行清算。代理银行，对财政而言只是服务外包。
鄢陵县政府与代理银行签订合作协议，要求代理银行长期垫付资金，实质上是政府向银行的融资行为，违反了预算法，新增政府隐性债务。

结合2023年6月26日全国人大审议的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，报告发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。不难看出，以预期土地出让收入构建的片区综合开发业务，面临合规性的挑战。

近年来，通过政府授权（直接授权、ABO、公开招标等方式），以片区内增量预期土地出让收入、税收收入等作为投资回报资金来源的片区综合开发项目大行其道，不少地方均有实践案例。

本案例认定隐性债务的核心，在于地方政府承诺以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源。简言之，将财政未来的支出固化到项目交易模式之中，表现为延期的财政支出，构成新增政府隐性债务。

对于片区综合开发业务，在合规性优化方面，要在实施方案设计中避免将预期土地出让收入作为项目投资回报来源，财政通过注资或合规补贴的形式，将资金返还给授权的国有企业，同时注重片区综合开发项目的分类实施。然而，这样“收支两条线”的操作，人为割裂了以项目为载体的现金流循环体系，在吸引社会资本和项目融资落地等方面会存在挑战。

2022年5月18日财政部公布的《关于地方政府隐性债务问责典型案例》，也涉及到安庆、宁乡两地化债不实的案例，与本次通报的景德镇类似，均由地方国有企业融资或自有资金偿还隐性债务，造成化债不实。

固然，各地政府化解隐性债务的压力很大，须在2028年之前实现隐性债务清零，但将隐性债务交由地方国有企业偿还的方式，是不足取的，因为隐性债务的责任主体是地方政府。

小文老师建议，各地国有企业可以通过竞争性方式获取政府特许经营权、通过招拍挂方式获取政府出让土地、通过盘活政府存量资源资产等方式，让地方财政合规获得非税收入或基金预算收入，用于偿还隐性债务。

自财政部通报地方政府隐性债务问责典型案例以来，以金融机构作为通报对象，尚属首次。表明中央对于地方政府债务的全面管理和综合施策。

上述案例中，金融机构为应由财政预算资金安排的项目提供了融资，构成新增隐性债务。随着隐性债务监管的持续加强，如何规避新增隐性债务，不仅是地方政府和国企的关切，金融机构、社会资本方也都要高度重视。

总的来说，本次典型案例的通报，充分彰显了中央对隐性债务问题终身问责、倒查责任的坚强决心和坚定意志。在中央一揽子化债深入推进的过程中，防止一边化债一边新增，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。中国投资咨询此前协助多地政府制定综合化债方案，具备丰富的投融资合规模式设计经验，我们将助力各地政府和国有企业规范投融资行为，行稳致远。

文 | 中国投资咨询有限责任公司 王小文